Beranda Publikasi Kegiatan

Pembagian Kewenangan Pusat dan Daerah Sektor Pertambangan Minerba dalam Perspektif Hukum Administrasi Negara.

3917

 

Peter Cane mengatakan bahwa Administrative law is part of the legal framework for public administration…in term of the traditional tripartite division of public function into legislative, executive, and judicial. Administrative law focuses primarily (but certainly not exclusively) on the executive function”. Admnistrasi negara itu merupakan kerangka hukumnya. Bagi saya administrasi negara sebagai bentuk dialetika antara pemerintah terhadap yang diperintah, pola hubungan penguasa dan rakyatnya. Bila tidak harmonis hubungan tersebut maka yang salah adalah hukum administrasinya. Hal tersebut disampaikan oleh Dr. Mohammad Ryan Bakry, S.H., M.H. dalam diskusi interaktif virtual yang diselenggarakan oleh Pusat Studi Hukum Energi dan Pertambangan (PUSHEP), di Jakarta, 16/11/2020/

Menurut Rene Seerden & Frits Stroink sebagaimana yang disampaikan oleh Mohammad Ryan Bakry, hukum administrasi negara itu tercermin dari fokusnya pada Legal Protection, Legal Power, dan Legal Instrument. Administrative law forms the legal protection. Possibilities of complaint, appeal, and access to court against administrative action. Administrasi negara tidak hanya melindungi aparatur pejabat tetapi juga rakyat itu sendiri. Selanjutnya legal power. The Administration has the power to affect the legal position of citizens and to direct and organize social relation in all manner of areas. Selanjutnya terkait dengan legal instrument. One of the major instruments available to the administration is the legal concept of beschikking, the judicial act governed by public law, which creates rights and duties for an individual in a concrete situation.

Jadi terkait dengan hiruk pikuk kita pada persoalan hari ini perihal pengelolaan pertambangan mineral dan tambang, jika payung hukumnya, dasarnya ada masalah, maka tentu akan menimbulkan masalah karena ada hak yang dilanggar atau kepentingan masyarakat yang terlanggar.

Paradigma hubungan pemerintah pusat dan daerah, dalam arti pembagian kekuasaannya perlu dipahami lagi. Ada tiga rezim undang-undang pertambangan yang perlu diketahui, yaitu sejak rezim UU No. 11 Tahun 1967, rezim UU No. 4 Tahun 2009, dan rezim UU No. 3 Tahun 2020. tentu terkait dengan undang-undang ini tidak terlepat dari hubungan pusat dan daerah sebagaimana yang diatur dalam undang-undang pemerintahan daerah, seperti UU No. 5 Tahun 1974, UU No. 22 Tahun 1999, UU No. 32 Tahun 2004, hingga sampai pada UU No. 23 Tahun 2014. Dari pengaturan tersebut terdapat karakteristik yang khas. UU No. 5 Tahun 1974 dengan karakter sentralistis. Karakter desentralisasi dan otonomi yang luas pada UU No. 22 Tahun 1999. Karakter yang seimbang pada UU No. 32 Tahun 2004 dan UU No. 23 Tahun 2014 yang kemudian menimbulkan polemik karena cenderung sentralistis.

Tentu dalam hukum administrasi negara, karakter dari pengaturan tersebut terlihat dengan merujuk pada konsep yang ada. Secara konseptual pendekatan pola hubungan daerah dan pusat bisa dilihat dari model beberapa pendekatan. Model desentralisasi kecenderungan pembentukan kebijakan dilaksanakan oleh aparatur pemerintahan daerah otonom pada jenjang-jenjang organisasi yang lebih rendah dan tersebar secara kewilayahan. Implementasi kebijakan dilaksanakan oleh aparatur pemerintahan daerah otonom pada jenjang organisasi yang lebih rendah dan tersebar secara kewilayahan. Tujuan desentralisasi adalah menciptakan keanekaragaman dalam penyelenggaraan suatu kebijakan dalam pemerintahan (variasi struktur dan politik). Adapun bentuk dari desentralisasi adalah otonomi daerah yang memiliki kewenangan untuk membuat kebijakan (mengatur) dan melaksanakan (mengurus). Sementara terkait dengan hubungan antara daerah otonom dan pemerintah adalah hubungan antar organisasi dan bersifat resiprokal.

Selanjutnya tugas pembantuan atau yang biasa disebut sebagai Co Adminisration atau Co Government). Suatu pembentukan kebijakan makro berlangsung di puncak hierarki organisasi pemerintahan negara. Kebijakan mikro dilaksanakan oleh daerah otonom pada jenjang-jenang organisasi yang lebih rendah dan tersebar secara kewilayaan. Implementasi kebijakan dilaksanakan oleh aparatur pemerintahan daerah otonom pada jenjang organisasi yang lebih rendah dan tersebar secara kewilayahan. Ini dasarnya kalau kita bicara konsep.

Jika kita berbicara secara kontekstual, terkait dengan UU No. 23 Tahun 2014, tentu sentralisasi merupakan urusan Pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, yang mengacu pada Pasal 9 ayat (2) UU No. 23 Tahun 2014. Selanjutnya terkait dengan dekonsentrasi merupakan pelimpahan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat kepada gubernur sebagai wakil Pemerintah Pusat, kepada instansi vertikal di wilayah tertentu, dan/atau kepada gubernur dan bupati/wali kota sebagai penanggung jawab urusan pemerintahan umum menurut Pasal 1 angka 9 UU No. 23 Tahun 2014.

Adapun terkait dengan Desentralisasi yang merupakan penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas Otonomi sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 angka 8 UU No. 23 Tahun 2014. Terkait dengan Tugas Pembantuan merupakan penugasan dari Pemerintah Pusat kepada daerah otonom untuk melaksanakan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat atau dari Pemerintah Daerah provinsi kepada Daerah kabupaten/kota untuk melaksanakan sebagian Urusan Pemerintahan yang menjadi kewenangan Daerah provinsi, mengacu pada Pasal 1 angka 11 UU No. 23 Tahun 2014.

Secara tematik gambar, tentu bicara terkait urusan pemerintahan berdasarkan UU No. 23 Tahun 2014 maka akan terkait dengan urusan yang bersifat absolut, konkuren, dan umum. Urusan pemerintahan konkuren terdiri atas urusan pemerintahan wajib dan urusan pemerintahan pilihan. Urusan pemerintahan wajib terdiri dari wajib pelayanan dasar dan wajib yang tidak berkaitan dengan pelayanan dasar.

Setelah kita membahas terkait dengan pola hubungan pemerintah pusat dan daerah, maka selanjutnya akan kami jelaskan terkait dengan wewenang. Dalam hukum positif kita pengaturan mengenai wewenang ditemukan dalam Pasal 1 Butir 6, Pasal 53 Ayat 2 huruf C UU No. 5 Tahun 1986 tentang Pengadilan Tata Usaha Negara, Pasal 1 angka 5 UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Wewenang adalah hak yang dimiliki oleh Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan atau penyelenggara negara lainnya untuk mengambil keputusan dan/atau tindakan dalam penyelenggaraan pemerintahan. Pasal 1 Butir 6, Pasal 53 Ayat 2 huruf C UU 5 Tahun 1986 PTUN. Wewenang dalam terjemahan dari Bevoegdheid, yang merupakan terjemahan Bahasa Belanda. Adapun untuk kompetensi yang berasal dari kata authority yang merupakan terjemahan dari Bahasa Inggris, digunakan dalam konsep hukum publik.

Wewenang sebagai suatu konsep hukum publik terdiri atas tiga komponen. Yaitu, pengaruh, yang merupakan penggunaan wewenang dimaksudkan untuk mengendalikan perilaku subyek hukum. Terkait dengan komponen kedua, yaitu dasar hukum, hal ini terkait bahwa wewenang itu harus dapat ditunjuk dasar hukumnya dan komponennya. Adapun terkait dengan komponen konformitas hukum mengandung makna adanya standar wewenang, yaitu standar umum (untuk semua jenis wewenang) dan standar khusus (untuk jenis wewenang tertentu).

Ruang lingkup wewenang pemerintahan tidak hanya wewenang untuk membuat keputusan pemerintahan, tetapi semua wewenang dalam rangka melaksanakan tugas pemerintahan. Adapun cara memperoleh wewenang diperoleh dari atribusi, delegasi, dan mandat. Atribusi secara konsep dimaknasi sebagai cara normal untuk memperoleh wewenang pemerintahan dan merupakan wewenang untuk membuat keputusan (besluit) yang langsung bersumber kepada undang-undang dalam arti materiil. Atribusi merupakan pembentukan wewenang tertentu dan pemberiannya kepada organ tertentu, dengan berdasarkan peraturan perundang-undangan. Adapun pembentukan wewenang dan distribusi wewenang utamanya ditetapkan dalam UUD. Pembentukan wewenang pemerintahan didasarkan pada wewenang yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan, ini menurut Prof. Hadjon.

Sementara itu, terkait dengan konsep Delegasi dimaknai sebagai penyerahan wewenang (untuk membuat keputusan/besluit) oleh pejabat pemerintah (pejabat administrasi negara) kepada pihak lain dan wewenang tersebut menjadi tanggung jawab pihak tersebut. Pemberi atau melimpahkan wewenang adalah delegans dan menerima disebut delegataris berdasarkan pendapat dari J.B.J.M. Ten Berge. Adapun ciri delegasi menurut Moh. Fadli, diantaranya terjadi suatu pengalihan atau pelimpahan wewenang dari suatu organ pemerintahan yang berwenang kepada organ lain. Wewenang yang dialihkan harus dinormakan (eksplisit), tertentu dan dibatasi. Sementara itu, tanggung jawab beralih kepada penerima delegasi (delegataris). Adapun pemberi delegasi (delegans) tidak bisa menggunakan wewenang itu lagi. Pemberian delegasi harus dengan dasar hukum berupa peraturan perundang-undangan. Bila delegans ingin menarik kembali wewenang tersebut, maka harus dilakukan dengan peraturan yang sama.

Pada prinsipnya delegasi harus definitif, artinya delegan tidak dapat lagi menggunakan sendiri wewenang yang telah dilimpahkan itu. Delegasi harus berdasarkan ketentuan peraturan perundang-undangan, artinya delegasi hanya dimungkinkan kalau ada ketentuan untuk itu dalam peraturan perundang-undangan. Delegasi tidak kepada bawahan, artinya dalam hubungan hirarki kepegawaian tidak diperkenankan delegasi. Delegasi ada kewajiban memberi keterangan (penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut, artinya delegans berwenang untuk meminta penjelasan tentang pelaksanaan wewenang tersebut. Peraturan kebijakan (beleid-sregel), artinya delegans memberikan instruksi (petunjuk) tentang penggunaan wewenang tersebut.

Adapun terkait dengan konsep mandat merupakan suatu pelimpahan wewenang kepada bawahan. Pelimpahan itu bermaksud memberi wewenang kepada bawahan untuk membuat keputusan atas nama pejabatan administrasi negara yang memberi mandat. Terkait dengan mandat, tanggung jawab tetap pada pemberi mandat. Mandat ini tidak memerlukan ketentuan, karena ada ketentuan peraturan perundang-undangan yang melandasinya. Mandat merupakan hal rutin dalam hubungan intern-hierarkris organisasi pemerintahan.

Pasal 1 angka 24 UU No. 30 Tahun 2009 tentang Administrasi Pemerintahan memberikan definisi bahwa mandat adalah pelimpahan Kewenangan dari Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih tinggi kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang lebih rendah dengan tanggung jawab dan tanggung gugat tetap berada pada pemberi mandat.

Selanjutnya kita bahas terkait dengan UU No. 3 Tahun 2020. Khususnya terkait dengan pengaturan pada Pasal 4 ayat 2 dan Pasal 35 ayat 4 UU No. 3 Tahun 2020. Pasal 4 ayat 2 UU No. 3 Tahun 2020 mengatakan bahwa Penguasaan Mineral dan Batubara oleh negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat sesuai dengan ketentuan Undang-Undang ini. Sementara Pasal 35 ayat 4 UU No. 3 Tahun 2020.  mengatakan bahwa Pemerintah Pusat dapat mendelegasikan kewenangan pemberian Perizinan Berusaha sebagaimana dimaksud pada ayat (2) kepada Pemerintah Daerah provinsi sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Menurutnya, Penguasaan Mineral dan Batubara oleh negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diselenggarakan oleh Pemerintah Pusat yang diatur dalam Pasal 4 ayat 2 UU No. 3 tahun 2020 lebih terkait dengan kewenangan Atributif, dalam hal ini ialah sentralisasi. Adapun khususnya terkait dengan ketentuan Pasal 35 ayat 4 UU No. 3 Tahun 2020, sebagaiamana dikatakan bahwa Pemerintah Pusat dapat mendelegasikan kewenangan pemberian Perizinan Berusaha. Ketentuan tersebut pada dasarnya menyiratkan ketentuan Delegasi. Apakah akan dimaknasi sebagai dekonsentrasi atau desentralisasi, tentu akan menjadi diskursus selanjutnya. Menariknya karena pasal tersebut menyebutkan langsung bahwa kewenangan tersebut didelegasikan. Biasanya dalam undang-undang frasa yang digunakan lebih kepada diserahkan dan lain sebagainya. Inilah hal yang patut kita diskusikan bersama.

Dalam kesempatan diskusi, penanya pertama datang dari Praja IPDN yang menanyakan terkait dengan politik sentralisasi yang sudah ada dari zaman penjajahan sampai era reformasi, dimana pengambilan keputusan dari Pemerintah Pusat, sedangkan desentraslisai pengambilan keputusan ada di pemerintah daerah. Peserta tersebut menanyakan sistem mana yang lebih baik? Menurut pembicara, desentralisasi jangan dipahami secara dikotomi karena tidak ada 100% yang benar itu hanya patorakan atau gambaran saja. Ada masanya apakah pemerintahan harus sentralisasi maupun desentralisasi, keduanya sangat baik

Peserta lain menanyakan terkait dengan tumpang tindih atau sinkronisasi antara peraturan, UU No 3 2020 dengan UU 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah. Menurut pembicara, mengatakan bahwa kedua undang-undang tersebut mempunyai karakteristik sendiri-sendiri. Delegasi itu tidak bisa diserahkan secara vertikal (daerah hanya menjalankan). Untuk itu perlu harmonisasi kedua undang-undang tersebut dan kita harus melihat aturan turunannya serta kajian lebih lanjut.

Adapun seorang peserta lain coba mendiskusikan terkait dengan pemanfaatan Sumber Daya Alam yang selama ini ada di daerah, akan tetapi UU No. 3 Tahun 2020 membuat kewenangan daerah dipangkas ke Pemerintah Pusat. Menurut pembicara, terkait dengan sistem sentralisasi dan desentralisasi jangan dipahami secara kaku, akan tetapi peran hukum admninistrasi negara di sini sangat dominan untuk menetralisasi, mengetengahkan peran pemerintah daerah.

Pada kesempatan yang sama, seorang peserta menanyakan terkait dengan UU Minerba yang saat ini sudah terlanjur resentralisasi. Tentu saja hal ini bertentangan dengan semangat otonomi daerah dalam UU Pemda. Apakah menurut bapak UU Minerba yang sekarang ini masih memungkinkan untuk mengembalikan kembali semangat desentralisasi? Menurut pembicara, apabila undang-undangnya sudah sentralistik maka aturan dibawahnya pasti sentralistik. Di sini terlihat ada politik hukum yang belum tuntas antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.