Beranda Publikasi

Ratio Legal Prinsip Penguasaan Negara Atas Sumber Daya Energi

(Kajian Putusan Mahkamah Konstitusi terhadap Undang-Undang Minyak dan Gas Bumi)Penulis: M. Ilham Putuhena, SH., MH.    Direktur Diklat Pusat Studi Hukum Energi dan Pertambangan (PUSHEP)

178
Sidang MK

Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) merupakan sebuah pemaknaan terhadap Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) yang merupakan konstitusi bagi Negara Indonesia. Sebagai negara hukum, maka setiap pengaturan yang mencerminkan politik hukum negara harus konsisten secara prinsipil dan ideologis yang selaras dengan konstitusi.

Karakteristik tersebut menimbulkan implikasi bahwa putusan MK harus menunjukkan sebuah ratio legal atau pemikiran hukum yang sangat kuat untuk menunjukkan alasan dalam setiap putusan yang dikeluarkannya. Memahami ratio legal  putusan MK akan membantu kearah politik pembangunan perundang-undangan ke depan, sehingga para pembentuk undang-undang dan seluruh stakeholder dapat dengan jelas memaknai arah konstitusi sebagai fundamental norm. Rasio legal yang harus selaras dengan konstitusi juga berlaku dan penting untuk peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pengelolaan sumberdaya energi dan pertambangan, khususnya kekayaan sumber daya minyak dan gas bumi (Migas).  Hal ini mengingat begitu penting dan vitalnya sumber daya energi dan Migas bagi keberlangsungan bangsa Indonesia, karena sampai saat ini Migas masih menjadi sumber pendapatan yang besar bagi APBN kita.

Dalam perjalanannya, sudah banyak putusan MK terkait dengan undang-undang yang mengatur tentang sumber daya energi, khusus untuk undang-undang tentang Migas Nomor  22 Tahun 2001, paling tidak telah diajukan judicial review ke MK sebanyak 4 kali, diantaranya Putusan Perkara Nomor 002/PUU-I/2003 tanggal 21 Desember 2004 tentang Pengujian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 2001 tentang Minyak dan Gas Bumi dan Putusan  Nomor 36/PUU-X/2012 Tanggal 13 November 2012 yang telah meletakkan kerangka konstitusional yang kongkrit akan sistem pengelolaan sumber daya energi  di Indonesia.

MK memulai pendapatnya dengan mengemukakan bahwa minyak dan gas bumi  adalah termasuk cabang produksi yang penting bagi negara dan menguasai hajat hidup orang banyak, dan merupakan kekayaan alam yang terkandung dalam bumi dan air Indonesia yang harus dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat sebagaimana dimaksud Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) UUD 1945.

Dalam putusan tersebut dipertimbangkan pula bahwa makna “dikuasai oleh negara” tidak dapat diartikan hanya sebagai hak untuk mengatur, karena hal demikian sudah dengan sendirinya melekat dalam fungsi-fungsi negara tanpa harus disebut secara khusus dalam Undang-Undang Dasar. Sekiranya pun Pasal 33 tidak tercantum dalam UUD 1945, kewenangan negara untuk mengatur tetap ada pada negara, bahkan dalam negara yang menganut paham ekonomi liberal sekalipun. Oleh karena itu, dalam putusan tersebut Mahkamah Kontitusi telah merumuskan makna atas prinsip dikuasai oleh negara.

Prinsip dikuasai oleh negara.

Dikuasai oleh negara harus diartikan mencakup makna penguasaan oleh negara dalam arti yang luas yang bersumber dan diturunkan dari konsepsi kedaulatan rakyat Indonesia atas segala sumber kekayaan “bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya”, termasuk pula di dalamnya pengertian kepemilikan publik oleh kolektivitas rakyat atas sumber-sumber kekayaan dimaksud.

Rakyat secara kolektif itu dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan 5 hal yaitu:

  1. Fungsi kebijakan (beleid).
  2. Fungsi pengurusan (bestuursdaad), dilakukan oleh Pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perizinan (vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (consessie).
  3. Fungsi pengaturan (regelendaad), fungsi pengaturan oleh negara (regelendaad) dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama Pemerintah, dan regulasi oleh Pemerintah.
  4. Fungsi pengelolaan (beheersdaad), Fungsi pengelolaan (beheersdaad) dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham (share-holding) dan/atau sebagai instrumen kelembagaan, yang melaluinya negara, dalam hal ini Pemerintah, mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber kekayaan itu untuk digunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. dan
  5. Fungsi pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar besarnya kemakmuran rakyat. Fungsi pengawasan oleh negara (toezichthoudensdaad) dilakukan oleh organ negara dalam rangka mengawasi dan mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh negara atas sumber-sumber kekayaan dimaksud benar-benar dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran seluruh rakyat.

Kelima bentuk penguasaan negara, yaitu fungsi kebijakan dan pengurusan, pengaturan, pengelolaan dan pengawasan ditempatkan dalam posisi yang sama. Apabila Pemerintah hanya melakukan salah satu dari empat fungsi penguasaan negara, misalnya hanya melaksanakan fungsi mengatur, padahal fungsi mengatur adalah fungsi negara yang umum di negara mana pun tanpa perlu ada Pasal 33 UUD 1945, maka  tidak dapat diartikan bahwa negara telah menjalankan penguasaannya atas sumber daya alam karena penguasaan negara tidak mencapai tujuan sebesar-besarnya bagi kemakmuran rakyat sebagaimana maksud Pasal 33 UUD 1945.

Prinsip Sebesar-besarnya untuk Kemakmuran Rakyat

Menurut MK, Pasal 33 UUD 1945 menghendaki bahwa penguasaan negara itu harus berdampak pada sebesar-besar bagi kemakmuran rakyat. Sehingga, “pengertian dikuasai oleh negara” tidak dapat dipisahkan dengan makna untuk “sebesar-besar kemakmuran rakyat” yang menjadi tujuan Pasal 33 UUD 1945. Hal ini memperoleh landasannya yang lebih kuat dari Undang-Undang Dasar 1945 yang dalam Pasal 33 ayat (3) menyatakan, “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasi oleh negara dan dipergunakan untuk sebesarbesar kemakmuran rakyat”.

Dengan adanya anak kalimat “dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat” maka sebesar-besar kemakmuran rakyat itulah yang menjadi ukuran bagi negara dalam menentukan tindakan pengurusan, pengaturan, atau pengelolaan atas bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya.

Apabila penguasaan negara tidak dikaitkan secara langsung dan satu kesatuan dengan sebesar-besar kemakmuran rakyat, maka dapat memberikan makna konstitusional yang tidak tepat. Artinya, negara sangat mungkin melakukan penguasaan terhadap sumber daya alam secara penuh tetapi tidak memberikan manfaat bagi sebesar-besar kemakmuran rakyat. Di satu sisi negara dapat menunjukkan kedaulatan pada sumber daya alam, namun di sisi lain rakyat tidak serta merta mendapatkan sebesar-besar kemakmuran atas sumber daya alamnya. Oleh karena itu, menurut MK, kriteria konstitusional untuk mengukur makna konstitusional dari penguasaan negara justru terdapat pada frasa “untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”;

Penguasaan Negara Yang Paling Penting

Dalam rangka mencapai tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat, kelima peranan negara/pemerintah dalam pengertian penguasaan negara tersebut, jika tidak dimaknai sebagai satu kesatuan tindakan, harus dimaknai secara bertingkat berdasarkan efektifitasnya untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. peringkat dari bentuk penguasaan negara yaitu:

penguasaan negara peringkat pertama, dan yang paling penting adalah negara melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam dalam hal ini Migas, sehingga negara mendapatkan keuntungan yang lebih besar dari pengelolaan sumber daya alam. Hal ini dilakukan sepanjang negara memiliki kemampuan baik modal, teknologi, dan manajemen dalam mengelola sumber daya alam, maka negara harus memilih untuk melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam. Dengan pengelolaan secara langsung, dipastikan seluruh hasil dan keuntungan yang diperoleh akan masuk menjadi keuntungan negara yang secara tidak langsung akan membawa manfaat lebih besar bagi rakyat. Pengelolaan langsung yang dimaksud di sini, baik dalam bentuk pengelolaan langsung oleh negara (organ negara) maupun melalui Badan Usaha Milik Negara. Pada sisi lain, jika negara menyerahkan pengelolaan sumber daya alam untuk dikelola oleh badan usaha swasta atau bentuk usaha tetap dari luar negara, maka keuntungan bagi negara akan terbagi sehingga manfaat bagi rakyat juga akan berkurang.

Sepanjang negara memiliki kemampuan baik modal, teknologi, dan manajemen dalam mengelola sumber daya alam, maka negara harus memilih untuk melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam. Dengan pengelolaan secara langsung, dipastikan seluruh hasil dan keuntungan yang diperoleh akan masuk menjadi keuntungan negara yang secara tidak langsung akan membawa manfaat lebih besar bagi rakyat. Pengelolaan langsung oleh negara (organ negara) atau melalui Badan Usaha Milik Negara harus diupayakan semaksimal mungkin, walaupun dalam kondisi tertentu masih perlu dibuka kesempatan negara ataupun Badan Usaha Milik Negara untuk bermitra atau bekerja sama dengan bentuk usaha tetap lain, namun tetap dengan prinsip negara sebagai pengelola utama.

Ratio legal dari putusan MK tersebut harus menjadi guidence bagi pembentuk undang-undang, agar dalam mengatur dan membangun kelembagaan, tatakelola serta hubungan negara dengan badan usaha sesuai dengan prinsip penguasaan negara yang diamanatkan oleh konstitusi UUD 1945. Penegasan prinsip penguasaan negara dengan memberikan sebesar besar kemakmuran rakyat harus diterjemahkan dalam bentuk teknis oleh para pembentuk perundang-undangan dan stakeholder  terkait khususnya pasca dibubarkannya BP Migas. Harapannya, agar UU Migas yang baru nantinya tidak bernasib sama dengan UU Migas saat ini yang ketentuannya banyak dibatalkan oleh MK.