Beranda Publikasi Riset Kajian

Tinjauan Hukum PP No. 47 Tahun 2017 tentang Pembentukan Holding BUMN dengan Konstitusi

217
Tambang Batu Bara

Tinjauan Hukum PP No. 47 Tahun 2017 tentang Pembentukan Holding BUMN dengan Konstitusi

Penulis: Tim Riset PUSHEP

  1. Pendahuluan

Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2017 Tentang Penambahan Penyertaan Modal Negara Republik Indonesia ke dalam Modal Saham Perusahaan Perseroan (Persero) PT Indonesia Asahan Aluminium (Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2017) merupakan dasar hukum pembentukan holding BUMN pertambangan. Dengan holding BUMN tambang, maka Perusahaan Perseroan (Persero) PT Aneka Tambang Tbk, Perusahaan Perseroan (Persero) PT Timah Tbk, dan Perusahaan Perseroan (Persero) PT Bukit Asam Tbk tidak lagi berstatus sebagai BUMN karena melebur menjadi anak perusahaan PT Indonesia Asahan Aluminium (Persero).

Oleh karena itu, penelitian hukum ini akan mengkaji kebijakan tersebut, bagaimana konsistensi dan kesesuaiannya dari aspek hukum terhadap Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2017 sebagai dasar pengaturan pembentukan holding BUMN tambang dengan tafsir penguasaan negara sebagaimana amanat Pasal 33 UUD negara RI tahun 1945 serta Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

  1. Permasalahan

Adapun permasalah yang akan dikaji dalam penulisan ini adalah bagaimana kesesuaian/harmonisasi pengaturan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2017 tentang Penambahan Penyertaan Modal Negara Republik Indonesia ke dalam Modal Saham Perusahaan Perseroan (Persero) PT Indonesia Asahan Aluminium dengan Konsep Penguasaan Negara sebagaimana amanat UUD Negara RI Tahun 1945?

  1. Analisis

Pasal 1 Peraturan Pemerintah 47 tahun 2017 sebagaimana telah tersebut di atas dan Pasal 3 Peraturan Pemerintah 47 Tahun 2017 yang lengkapnya berbunyi “Dengan pengalihan saham Seri B, negara melakukan kontrol terhadap Perusahaan Perseroan (Persero) PT Aneka Tambang Tbk, Perusahaan Perseroan (Persero) PT Timah Tbk, dan Perusahaan Perseroan (Persero) PT Bukit Asam Tbk melalui kepemilikan saham Seri A dwi warna dengan kewenangan sebagaimana diatur dalam Anggaran Dasar” sedangkan dalam dengan Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Minerba yang menyatakan “Mineral dan batubara sebagai sumber daya alam yang tak terbarukan merupakan kekayaan nasional yang dikuasai oleh negara untuk sebesar-besar kesejahteraan rakyat”  juncto Pasal 33 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang menyatakan “Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.” Ayat (3) menyatakan, “Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat”.

PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk merupakan BUMN yang mempunyai usaha di bidang pengelolaan sumber daya alam pertambangan mineral dan batubara. Bahwa berdasarkan Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Minerba dan Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3)  Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, maka bidang usaha ketiga BUMN merupakan pengelolaan kekayaan alam dan cabang produksi yang penting yang harus dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.

Dengan dialihkannya seluruh saham negara pada PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk, maka berakibat negara tidak lagi memiliki saham secara langsung (kepemilikan langsung) pada ketiga BUMN yang notabene merupakan BUMN yang mengelola sumber daya alam pertambangan mineral dan batubara. Ketiadaan kepemilikan secara langsung ini berarti menjauhkan penguasaan negara atas sumber daya alam sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Minerba dan Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Hubungan antara BUMN dengan konsep penguasaan negara telah diberikan acuan/koridor oleh Mahkamah Konstitusi RI sebagaimana terdapat dalam beberapa putusannya, diantaranya Putusan Nomor 36/PUU-X/2012 yang menyatakan “UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat. Fungsi pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh Pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perizinan (vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (consessie). Fungsi pengaturan oleh negara (regelendaad) dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama Pemerintah, dan regulasi oleh Pemerintah. Fungsi pengelolaan (beheersdaad) dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham (share-holding) dan/atau melalui keterlibatan langsung dalam manajemen Badan Usaha Milik Negara atau Badan Hukum Milik Negara sebagai instrumen kelembagaan, yang melaluinya Negara, c.q. Pemerintah, mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber kekayaan itu untuk digunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.”

Penguasaan negara melalui penyertaan modal dan dalam bentuk perusahaan negara juga ditegaskan oleh Prof. Bagir Manan yang merumuskan cakupan pengertian dikuasai oleh negara atau hak penguasaan negara sebagaimana tercantum dalam Pasal 33 ayat (2) dan ayat (3) termasuk di dalamnya melalui penyertaan modal dan dalam bentuk perusahaan negara.[1]

Mahkamah Konstitusi RI melalui Putusan Nomor 36/PUU-X/2012 menegaskan bentuk penguasaan negara peringkat pertama dan yang paling penting adalah negara melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam. Pengelolaan secara langsung adalah kepemilikan saham pada BUMN yang mempunyai usaha di bidang pengelolaan sumber daya alam.[2]

Ketika negara tidak memiliki saham pada ketiga BUMN di bidang pertambangan tersebut berarti akses negara untuk melakukan pengelolaan secara langsung menjadi  berkurang, padahal pengelolaan langsung merupakan wujud dari penguasaan negara peringkat pertama dan yang paling penting sebagaimana dinyatakan oleh Mahkamah Konstitusi RI dalam Putusan Nomor 36/PUU-X/2012 tersebut. Jadi dengan pengalihan seluruh saham negara pada PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk ke dalam modal saham PT Indonesia Asahan Aluminium (Persero) sebagaimana diatur dalam Pasal 1 dan Pasal 3 Peraturan Pemerintah 47 Tahun 2017 telah mereduksi penguasaan negara atas sumber daya alam sebagaimana diamanatkan oleh Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Minerba dan Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Transformasi PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk yang sebelumnya merupakan BUMN yang saat ini tidak lagi berstatus BUMN dan menjadi anak perusahan holding BUMN,  maka beralih juga kewenangan Negara/Pemerintah (dalam arti publik) yang sebelumnya sebagai pemegang saham pada ketiga BUMN menjadi kewenangan PT Indonesia Asahan Aluminium (Persero) sebagai BUMN induknya (holding). Konsekuensi dalam bentuk holding, maka segala kebijakan terhadap anak perusahaan tergantung BUMN induknya, Negara tidak mempunyai akses langsung kepada BUMN yang telah menjadi perseroan terbatas biasa tersebut, yang ada adalah akses atau kewenangan pemerintah selaku pemegang saham (melakukan tindakan keperdataan) melalui BUMN induknya.

Ketiadaan akses langsung Negara terhadap PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk yang sudah tidak lagi menjadi BUMN mengurangi fungsi kontrol Negara terhadap BUMN yang saat ini sudah tidak lagi berstatus BUMN. Berkurangnya kontrol Negara terhadap BUMN yang sudah tidak lagi berstatus BUMN (menjadi anak perusahaan dalam sebuah holding BUMN) dapat dilihat dari berkurangnya fungsi pengawasan DPR RI karena anak perusahaan BUMN tidak menjadi mitra kerja Komisi di DPR RI. Anak perusahaan BUMN juga tidak menjadi objek pemeriksaan utama oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) RI, selain itu juga menghambat penegakan hukum (tindak pidana korupsi) dalam hal terdapat penyimpangan di anak perusahaan BUMN karena tipisnya pemisahan (pembedaan) keuangan negara dengan keuangan korporasi dalam keuangan anak perusahaan BUMN. Hal ini tentunya menghambat Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK) RI dan penegak hukum lain untuk menjangkau penyimpangan (korupsi) di anak perusahaan BUMN.

Holdingisasi tidaklah sama dengan privatisasi. Privatisasi bertujuan salah satunya adalah memperluas kepemilikan masyarakat. Selain itu, telah ada ketentuan BUMN induk yang mengatakan bahwa harus tetap memiliki mayoritas saham di anak perusahaan yang sebelumnya merupakan BUMN tersebut. Namun dengan pengalihan seluruh saham negara pada PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk berpotensi terjadi privatisasi terhadap ketiga perusahaan yang sebelumnya merupakan BUMN tersebut.

Setelah menjadi anak perusahaan dalam sebuah holding, maka saham dan aset ketiga perusahaan dapat kapan saja dijual kepada pihak lain cukup hanya dengan persetujuan pemegang saham, tanpa perlu lagi persetujuan DPR RI maupun pemeriksaan oleh BPK RI. Dengan tidak perlu persetujuan DPR RI dan pemeriksaan BPK RI, jelas fungsi kontrol negara menjadi tidak ada. Sebagai contoh, Negara sebelumnya memiliki 65% saham di PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, setelah saham milik Negara  pada PT Aneka Tambang (Persero) Tbk  dialihkan kepada PT Indonesia Asahan Aluminium (Persero), maka  PT Indonesia Asahan Aluminium (Persero) memiliki 65% saham di PT Aneka Tambang (Persero) Tbk.

Sesuai dengan ketentuan bahwa BUMN induk (PT Indonesia Asahan Aluminium (Persero)) harus tetap memiliki mayoritas (minimal 51%) saham di PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, maka masih terdapat 14% saham (65% – 51%) yang dapat dijual kepada pihak lain cukup dengan aksi korporasi tanpa harus persetujuan DPR RI dan pemeriksaan BPK RI.

Begitu juga dengan aset perusahaan BUMN yang sudah tidak lagi berstatus BUMN, maka asetnya dapat kapan saja dijual atau dialihkan cukup dengan aksi korporasi dalam ranah hukum privat tanpa harus ada campur tangan Negara dalam hal ini termasuk DPR RI dan BPK RI.

Dengan demikian penambahan penyertaan modal negara ke dalam modal saham PT Indonesia Asahan Aluminium (Persero) yang berasal dari pengalihan saham milik negara pada PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk berpotensi terjadi privatisasi dan penjualan aset terhadap ketiga eks BUMN tanpa diketahui oleh Negara. Sebuah BUMN termasuk PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk bisa saja dijual (privatisasi/divestasi) dengan cara dijadikan dulu anak perusahaan BUMN holding dan setelah itu kapan saja dapat dijual oleh BUMN induknya tanpa melalui mekanisme kontrol oleh Negara sebagaimana diatur dalam Undang-Undang BUMN dan Undang-Undang Keuangan Negara serta tanpa perlu persetujuan DPR RI.

  1. Kesimpulan

Pengaturan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2017 berdampak pada ketiadaan atau berkurangnya akses langsung Negara terhadap PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk yang sudah tidak lagi menjadi BUMN. Hal ini mengurangi fungsi kontrol Negara terhadap BUMN tersebut, yang saat ini sudah tidak lagi berstatus BUMN dan menjadi anak perusahaan BUMN. Selain itu, dengan berubahnya BUMN menjadi anak perusahaan yang tidak lagi berstatus BUMN, maka juga berdampak pada perusahaan tersebut tidak menjadi objek pemeriksaan “utama” oleh Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) RI.

Perubahan BUMN menjadi anak perusahaan BUMN juga berakibat pada aspek pemberlakukan hukum pidana, khususnya jika terjadi penyimpangan keuangan, maka bisa menjadi bukan tindak pidana korupsi karena tipisnya pemisahan (pembedaan) keuangan negara dengan keuangan korporasi dalam keuangan anak perusahaan BUMN. Hal ini tentunya akan memperlemah penegakan hukum (tindak pidana korupsi) dalam hal terdapat penyimpangan di anak perusahaan BUMN.

Peraturan Pemerintah Nomor 47 Tahun 2017 tidak sesuai dan tidak harmonis dengan konsep penguasaan negara dalam Pasal 33 UUD Negara RI Tahun 1945 karena PT Aneka Tambang (Persero) Tbk, PT Timah (Persero) Tbk, dan PT Bukit Asam (Persero) Tbk bukan lagi menjadi milik negara seperi diatur dalam Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Minerba yang merupakan pelaksanaan amanat konstitusi 33 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.



[1] Bagir Manan, Pertumbuhan dan Perkembangan Konstitusi Suatu Negara, 1995, hal. 12

[2] Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012 hal.101