Alternatif Model Lembaga Pengelola Migas Pasca Putusan MK

Model kelembagaan pengelola migas sangat terkait dengan penguasaan negara atas sumber daya alam sebagaimana diamanatkan dalam Konstitusi UUD Negara RI tahun 1945. Mahkamah Konstitusi sebagai lembaga pengawal dan penafsir konstitusi telah memberikan tafsir dan arahan yang jelas terkait dengan penguasaan negara atas sumber daya alam. Dalam beberapa putusannya, MK memberikan tafsir terhadap penguasaan negara sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 33 UUD 1945, diantaranya pada Putusan Perkara Nomor 002/PUU-I/2003, MK menyatakan bahwa penguasaan negara atas sumber daya alam, mempunyai unsur sebagai berikut:

1. Rakyat secara kolektif  dikonstruksikan oleh UUD 1945 memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensd) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
2. Fungsi pengurusan (bestuursdaad) oleh negara dilakukan oleh Pemerintah dengan kewenangannya untuk mengeluarkan dan mencabut fasilitas perizinan (vergunning), lisensi (licentie), dan konsesi (consessie).
3. Fungsi pengaturan oleh negara (regelendaad) dilakukan melalui kewenangan legislasi oleh DPR bersama Pemerintah, dan regulasi oleh Pemerintah.
4. Fungsi pengelolaan (beheersdaad) dilakukan melalui mekanisme pemilikan saham (share-holding) dan/atau melalui keterlibatan langsung dalam manajemen Badan Usaha Milik Negara atau Badan Hukum Milik Negara sebagai instrumen kelembagaan, yang melaluinya Negara, c.q. Pemerintah, mendayagunakan penguasaannya atas sumber-sumber kekayaan itu untuk digunakan bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
5. Fungsi pengawasan oleh negara (toezichthoudensdaad) dilakukan oleh Negara, c.q. Pemerintah, dalam rangka mengawasi dan mengendalikan agar pelaksanaan penguasaan oleh negara atas sumber-sumber kekayaan dimaksud benar-benar dilakukan untuk sebesar-besarnya kemakmuran seluruh rakyat.

Selanjutnya, putusan tersebut dipertajam lagi oleh MK melalui Putusan Nomor36/PUU-X/2012, yang menyatakan pada intinya bahwa:

“…..dalam rangka mencapai tujuan sebesar-besar kemakmuran rakyat, kelima peranan negara/pemerintah dalam pengertian penguasaan negara sebagaimana telah diuraikan di atas, jika tidak dimaknai sebagai satu kesatuan tindakan, harus dimaknai secara bertingkat berdasarkan efektifitasnya untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.”   Lebih lanjut menurut MK dalam putusan tahun 2012 tersebut, bentuk penguasaan negara adalah:

1. Peringkat pertama dan yang paling penting adalah negara melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam, dalam hal ini Migas, sehingga negara mendapatkan keuntungan yang lebih besar dari pengelolaan sumber daya alam.
2. Peringkat kedua adalah negara membuat kebijakan dan pengurusan, dan menjalankan fungsi negara;
3. Peringkat ketiga adalah fungsi pengaturan dan pengawasan.
4. Sepanjang negara memiliki kemampuan baik modal, teknologi, dan manajemen dalam mengelola sumber daya alam, maka negara harus memilih untuk melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam. Dengan pengelolaan secara langsung, dipastikan seluruh hasil dan keuntungan yang diperoleh akan masuk menjadi keuntungan negara yang secara tidak langsung akan membawa manfaat lebih besar bagi rakyat.

Pengelolaan langsung yang dimaksud  adalah dalam bentuk pengelolaan langsung oleh negara melalui Badan Usaha Milik Negara. Pada sisi lain, jika negara menyerahkan pengelolaan sumber daya alam untuk dikelola oleh perusahaan swasta atau badan hukum lain di luar negara, keuntungan bagi negara akan terbagi sehingga manfaat bagi rakyat juga akan berkurang.

Pengelolaan secara langsung inilah yang menjadi maksud dari Pasal 33 UUD 1945, seperti diungkapkan oleh Muhammad Hatta salah satu foundingleaders Indonesia yang mengemukakan, “… Cita-cita yang tertanam dalam Pasal 33 UUD 1945 ialah produksi yang besar-besar sedapat-dapatnya dilaksanakan oleh Pemerintah dengan bantuan kapital pinjaman dari luar. Apabila siasat ini tidak berhasil, perlu juga diberi kesempatan kepada pengusaha asing menanam modalnya di Indonesia dengan syarat yang ditentukan Pemerintah. Apabila tenaga nasional dan kapital nasional tidak mencukupi, kita pinjam tenaga asing dan kapital asing untuk melancarkan produksi. Apabila bangsa asing tidak bersedia meminjamkan kapitalnya, maka diberi kesempatan kepada mereka untuk menanam modalnya di Tanah Air kita dengan syarat-syarat yang ditentukan oleh Pemerintah Indonesia sendiri. Syarat-syarat yang ditentukan itu terutama menjamin kekayaan alam kita, seperti hutan kita dan kesuburan tanah, harus tetap terpelihara. Bahwa dalam pembangunan negara dan masyarakat bagian pekerja dan kapital nasional makin lama makin besar, bantuan tenaga dan kapital asing, sesudah sampai pada satu tingkat makin lama makin berkurang”… (Mohammad Hatta, Bung Hatta Menjawab, hal. 202 s.d. 203, PT. Toko Gunung Agung Tbk. Jakarta 2002).

Dalam pendapat Muhammad Hatta tersebut tersirat bahwa pemberian kesempatan kepada asing dapat dilakukan sepanjang karena kondisi negara/pemerintah belum mampu dan hal tersebut bersifat sementara. Namun idealnya, negara yang sepenuhnya mengelola sumber daya alam migas Indonesia.

Pertimbangan MK memutus Inkonstitusionalitas BP MIGAS

Untuk menentukan model kelembagaan pengelola migas yang akan datang, selain harus merujuk pada tafsir penguasaan negara yang telah digariskan oleh MK juga perlu merujuk dan mengkaji pertimbangan MK pada saat memberikan putusan terkait dengan eksistensi kelembagaan BP Migas. Beberapa pertimbangan hukum MK sebagai dasar memutus Inkonstitusionalitas BP MIGAS, antara lain :

1. Oleh karena BP Migas hanya melakukan fungsi pengendalian dan pengawasan terhadap pengelolaan sumber daya alam Migas, maka negara dalam hal ini Pemerintah tidak dapat melakukan pengelolaan secara langsung atas sumber daya alam Migas pada kegiatan hulu. BP Migas hanya melakukan fungsi penguasaan negara berupa tindakan pengendalian dan pengawasan atas pengelolaan Migas yang dilakukan oleh Badan Hukum yang dapat berupa BUMN, BUMD, Koperasi, usaha kecil atau badan hukum swasta maupun Bentuk Usaha Tetap.

Dengan konstruksi penguasaan Migas melalui BP Migas, negara kehilangan kewenangannya untuk melakukan pengelolaan atau menunjuk secara langsung Badan Usaha Milik Negara untuk mengelola sumber daya alam Migas, padahal fungsi pengelolaan adalah bentuk penguasaan negara pada peringkat pertama dan paling utama untuk mencapai sebesar-besar kemakmuran rakyat. Oleh karena konstruksi hubungan yang demikian, maka menurut  MK keberadaan BP Migas bertentangan dengan konstitusi yang menghendaki penguasaan negara yang membawa manfaat sebesar-besarnya bagi rakyat, yang seharusnya mengutamakan penguasaan negara pada peringkat pertama yaitu melakukan pengelolaan terhadap sumber daya alam.

1. Dalam menjalankan penguasan negara atas sumber daya alam Migas, Pemerintah melakukan tindakan pengurusan atas sumber daya alam Migas dengan memberikan konsesi kepada satu atau beberapa Badan Usaha Milik Negara untuk mengelola kegiatan usaha Migas pada sektor hulu. Badan Usaha Milik Negara itulah yang akan melakukan KKS dengan Badan Usaha Milik Daerah, Koperasi,Usaha Kecil, badan hukum swasta, atau Bentuk Usaha Tetap. Dengan model seperti itu, seluruh aspek penguasaan negara yang menjadi amanat Pasal 33 UUD1945 terlaksana dengan nyata.

Alternatif  Model Kelembagaan Pengelola Migas Pasca Putusan MK

Dari tafsir penguasaan negara atas migas dan pertimbangan hukum MK pada saat memutuskan BP Migas inkonstitusional menjadi rujukan utama dalam membentuk kelembagaan migas. Kelembagaan  migas tidak boleh menyimpang dengan konstitusi sebagaimana yang ditafsirkan oleh MK. Saat ini telah terdapat banyak kajian tentang model kelembagaan migas, diantaranya yang dapat menjadi alternatif  beberapa opsi kelembagaan pengelola Migas pasca putusan MK, yaitu:

1. Kembali pada Sistem Sebelum UU 22 Tahun 2001 (dengan penyesuaian dan penambahan)

Dengan model ini, menempatkan Pertamina dalam posisi sentral dan strategis yaitu sebagai pelaksana utama kegiatan usaha migas. Sistem ini hampir sama yang berlaku pada saat sebelum adanya UU 22 Tahun 2001 atau sebelum adanya BP Migas, namun dengan berbagai penyesuaian dan penambahan.  Dengan model ini Pemerintah memberikan izin (eksklusif) kepada Pertamina untuk melakukan kegiatan usaha hulu migas dengan  secara mandiri atau dapat bekerja sama dengan pihak lain. Sistem ini kurang lebih sama seperti saat ini yang berlangsung di Malaysia dengan keberadaan Petronas yang sangat sentral.

1. Pembagian tanggung jawab antara  Pemerintah dan BUMN Khusus

Dengan model seperti  ini,  kelembagaan  sistem ini membagi  peran dan  pemisahan pelaksanaan pekerjaan  yang sebagian  oleh Pemerintah dan sebagian  diberikan kepada BUMN  Khusus. Sistem ini  secara umum menggambarkan bahwa Pemerintah  yang mempunyai  kewenangan  untuk  mengatur dan menunjuk  pelaksana operasi migas, sementara hubungan hukum dan pengendalian pelaksanaan operasi berada pada BUMN  Khusus.

1. Pembentukan BUMN Migas baru

Dengan model  kelembagaan ini, perlu membentuk BUMN baru. BUMN  inilah yang akan mewakili negara dalam pengelolaan migas dan bertanggung jawab  mengedepankan kepentingan negara. BUMN baru tersebut  dapat berperan  sebagai operator  atau  dibatasi dengan  tidak dapat berperan sebagai  operator  langsung.   BUMN ini dibentuk khusus  sebagai pelaksana untuk  mencapai tujuan  pengelolaan migas  baik yang dikelola sendiri maupun yang dikelola dengan bermitra dengan pihak lain, termasuk dengan BUMN Migas yang ada saat ini.

1. Pembentukan Lembaga Baru

Dengan pembentukan model pembentukan lembaga baru ini,  Pemerintah dan DPR melalui UU Migas baru membentuk lembaga baru  yang bertindak sebagai executing agency  pengelola migas dengan kedudukan untuk mewakili negara  dalam menjalankan peran fungsi-fungsi penguasaan negara atas migas. Lembaga yang dibentuk ini kurang lebih seperti “badan hukum” atau “lembaga negara independen” namun mempunyai fungsi-fungsi pengendalian dan pengusahaan sebagaimana dimaksud dalam putusan MK.

1. Melembagakan SKK Migas

Dengan model kelembagaan ini tidak ada yang perlu diubah dalam struktur kelembagaan yang ada saat ini, yang diperlukan  adalah pengaturan kewenangan dan fungsi yang lebih jelas. SKK Migas yang  saat ini ada bersifat sementara dan hanya dengan dasar hukum PP dan Perpres  untuk kemudian dikekalkan atau dilegitimasi dengan dasar hukum  undang-undang dan menjadi bagian yang tetap dalam organ pemerintah. Dengan model ini pengelolaan migas berada dan di dalam tanggungjawab  penuh pemerintah.

Dari beberapa opsi alternatif model  lembaga pengelola migas tersebut semuanya mempunyai aspek positif dan negatif, tergantung bagaimana kita memandang dan bagaimana arah kebijakan pengelolaan migas yang akan datang. Menjadi tugas kita bersama untuk mengkaji dan menelaah lebih lanjut.